【行業觀察】縣域地區弱勢金融消費者群體權益保護工作問題研究|焦點簡訊

作者｜周濤供職于中國人民銀行元寶山區支行，王萌供職于中國人民銀行赤峰市中心支行

責任編輯｜楊琪

普惠金融重點群體一直是金融消費者權益保護工作的主要對象。近年來，科技的發展使得金融產品打破了時間和空間的壁壘，消費者獲得金融服務的機會和質量大幅提高。與此同時，弱勢群體金融消費者權益保護工作面臨新的問題，尤其是在經濟不發達的縣域地區，經濟基礎和金融體系相對薄弱，在普惠金融重點群體中，老年人、殘疾人等限制民事行為能力人或無民事行為能力人的相關投訴日益增多。電信網絡詐騙、非法集資等案件數量增加、涉事金額高。

【資料圖】

如“木桶理論”所揭示的原理，最終起決定作用的不是99%的長條木板，而是取決于最短的那條木板。對弱勢群體的保護水平，是衡量一個國家、一個地區金融消費者權益保護水平的關鍵。加強金融消費者中的弱勢群體保護，對經濟欠發達地區金融業的健康穩定發展有著深遠意義。

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元寶山區經濟金融具體情況

元寶山區是內蒙古自治區赤峰市所屬轄區，位于赤峰市東南部，總面積952.14平方公里，轄5個鎮。截至2022年末，全區常住人口27.81萬人，其中，城鎮人口21.52萬人，鄉村人口6.29萬人。2022年，地區生產總值完成207.7億元，同比增長1.2%。全區有包括2家地方法人金融機構在內的10家銀行業金融機構，截至2023年3月，轄區金融機構存款余額325.49億元，較年初增長5.74%,貸款余額216.23億元，較2023年初增長1.71%。

伴隨著城鎮經濟的發展，居民金融消費需求日益增加，當前其金融消費的主要形式為存貸款、購買銀行理財產品、保險產品、證券投資以及互聯網理財產品。通過開展問卷調查發現: 2022年，家庭戶均金融資產占家庭總資產的27.04%。從金融資產種類看，家庭銀行定期存款、公積金、現金及活期存款分別占總資產的53.08%、16.26%、12.59%，銀行定期存款占比最高。購買理財、基金和股票等中高風險產品的家庭分別占26.25%、3.75%，持有金額分別占總資產的3.84%和0.27%，居民家庭更偏好無風險金融資產。

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元寶山區金融消費者權益保護工作情況

金融消費者權益保護機制初步建立。在國家金融監督管理總局組建前，中國人民銀行作為地方金融消費者權益保護工作的主管單位之一，在內部成立了金融消費者權益保護領導小組，具體負責金融消費者權益保護工作的開展和實施。同時建立金融機構聯席會議機制，由中國人民銀行牽頭，組織轄區金融機構定期召開聯席會議，加強金融消保的監管聯動，強化信息共享和協作。此外，中國人民銀行對轄區金融機構定期開展金融消費者權益保護評估工作，綜合運用現場與非現場評估手段對金融機構金融消保工作開展評估和監督，以此督促和引領金融機構提升金融服務水平。

金融消費者投訴受理與處理電子化渠道日益成熟。2015年，金融消費者權益保護信息管理系統全面上線運行，截至目前，系統已經發展成熟并實現了與全國銀行業金融機構全面對接。在此基礎上，中國人民銀行還通過金融消費者投訴數據統計監測分析系統、銀行業金融機構客服電話和金融監管部門轉辦等途徑處理金融消費者投訴。此外，為了保障特殊群體的合法權益，轄區銀行業金融機構長期保留傳統投訴渠道，消費者可以直接到金融機構或者相關部門，現場反映問題。金融消費者權益保護電子化渠道與傳統渠道相輔相成，確保了金融消費者合法權益得到有效保護。在2020年全年投訴數量中，通過傳統渠道的現場投訴幾乎占全年量的100%，但這一數字在2021年則下降為71.42%，電子及其他投訴渠道使用率正在逐步增加（圖1、圖2）。

圖1 2020年金融消費者投訴渠道占比

圖2 2021年金融消費者投訴渠道占比

數據來源｜金融消費者投訴數據統計監測分析系統

金融消費侵權逐漸呈現出無邊界特征。以往縣域地區的金融交易多局限在傳統的機構網點內進行，有較為明顯的有界性特點，即使通過互聯網交易也多是在正規金融機構的網上銀行、證券系統等平臺上達成交易，這使得金融交易處于有界管理狀態。但是，隨著互聯網金融產品的下沉，在縣域地區，正有越來越多的金融交易脫離傳統金融機構的范疇，產生大量跨地域交易，非面對面交易有時給監管機構帶來難以面對面調節的困境。

03

弱勢金融消費者群體權益保護工作的挑戰

普惠金融重點群體金融消費范圍有待擴展。普惠金融重點群體在金融消費時，一是群體經濟水平普遍不高，難以符合銀行業金融機構產品投放門檻。二是普遍存在經營能力弱、家庭創收能力不足的問題，貸款償還能力較弱。三是部分特殊群體客戶信息不完整，存在本人無法到場或客戶自身原因不愿開立司法公證的委托書等情況。以上種種情況限制了其金融消費范圍。

縣域地區金融消費者權益保護工作體系有待完善。縣域地區金融消費者權益保護工作存在投訴渠道暢通但處理機制不健全的問題。中國人民銀行分支機構雖然成立了金融消費者權益保護工作領導組織，但與市場監督管理機構和司法機構缺乏溝通，未形成完整的工作體系，以至于部分復雜問題在處理階段缺乏有效的調解機制和法律援助。普惠金融重點群體本身屬于弱勢群體，法律知識相對欠缺，在投訴渠道暢通但處理機制不健全的情況下，易導致矛盾的升級，甚至產生群體性事件。

金融機構內部制度約束和人力資源有待補足。當前，銀行業金融機構制度體系建設相對較為完善，但在實際辦理業務中，尤其是針對特殊消費者群體，存在有制度無作為、有作為無制度的矛盾，缺少集制度與操作于一體的解決方案，存在“特事特辦"的操作風險。同時，縣域銀行業金融機構工作人員素質差異較大，并且缺少法律及突發事件應急應對等方面的復合型人才，難以滿足特殊消費者群體的個性化服務需求。

金融產品供給與需求有待匹配。縣域地區在金融產品供給上，一方面產品設計仍然多停留在存取款、信用卡、抵押貸款等基礎金融服務上面，由于普惠金融重點群體經濟實力普遍較弱，風險承擔能力不足，部分銀行業機構貸款類、理財類產品門檻設置相對較高，業務服務有效面相對較窄。另一方面，隨著金融科技的發展，已經通過線上渠道下沉到基層的金融產品，同樣因為特殊消費群體的特定性，對線上金融產品缺乏足夠的辨識能力和操作能力，出現誤操作等問題，更有甚者成為網絡詐騙的受害者，造成較大的經濟損失。

針對重點群體的擔保機制和托底政策有待健全。目前，元寶山區銀行業金融機構中，與民政、殘聯、政府性擔保機構等合作的近乎為零。其原因有兩方面，一是缺少統一牽頭部門引導，對于弱勢消費群體的關注度都有待提高。二是缺少明確責任分工及制度約束，造成聯動缺動力、互動缺橋梁。商業銀行在提供公益性和普惠性服務時，存在成本收益倒掛的情況，而縣域地區金融體系不健全，政府部門相關風險補償機制、貼息、擔保等配套政策又不到位。截至目前，轄區內尚無相關配套政策。

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相關建議

建立完整的縣域地區金融消費者權益保護體系，為普惠金融保駕護航。缺乏金融消費者權益保護的普惠金融是不可持續的。建議在縣域地區成立覆蓋市場監督管理部門和司法部門的基層銀行業金融機構金融消費者權益保護委員會，明確各金融機構主管部門及職責，制定更為細分的金融消費者權益保護工作辦法、個人客戶信息保護管理辦法、客戶投訴處理辦法、消保服務考核辦法等相關制度。在制度中對于特殊群體和弱勢群體的相關服務要做出重點說明，保證在提供金融服務過程中既有作為又有制度。同時，加強同政府和司法部門的溝通聯系，由政府撥付專項資金，聯合司法部門成立縣域金融調解委員會，作為縣域地區金融消費者權益保護體系的重要一環，本著保護弱勢群體的原則，妥善處理金融相關的法律糾紛。

創新金融服務方式，開發更具針對性的金融產品。在服務手段上，繼續推進移動支付服務在農村地區的普及和場景應用，解決農村地區物理網點不足和金融資源有限且分布不均的問題，提高低收入群體金融服務可獲性。在產品開發上，地方法人金融機構在產品開發上更為靈活，應更加注重根據低收入者、老年人、農民工等弱勢群體的特點，設計和開發適合其需要的小額貸款產品和期限較短、安全性高的理財產品，防止老年人受到誤導性或欺詐性金融產品的銷售。

量身打造金融宣傳教育，多維度普及金融知識。普惠金融重點群體在金融消費中屬于弱勢群體，提高這一群體的金融知識水平和風險意識，是保護其免受不良金融服務或因不了解金融產品特點和風險而受到損害的關鍵。首先，應結合弱勢金融消費者群體的特點，探索個性化、全方位、多層次的宣傳方式，既保留傳統宣傳渠道，如針對視障人的廣播電臺，也要注意新媒體平臺的運用。其次，在制定宣傳計劃時也應充分考慮受眾的特殊情況，多用實際案例、圖片漫畫以及在線問答等簡潔易被接受的形式進行新政策、新服務、新產品和金融法律法規的宣傳。最后，要主動出擊。中國人民銀行牽頭發動轄區金融機構開展金融宣傳和幫扶活動，將金融知識和金融政策送到田間地頭，幫助重點群體解決急難愁盼的現實問題。

強化政府政策支持，讓低收入群體在金融活動中更有底氣。根據地區實際情況，政府應主動作為。一是綜合利用各種財稅手段減輕農業生產負擔，提高農民收入水平。農業是我國普惠金融重點支持產業，同時農民也是縣域地區普惠金融重點群體的主要組成部分，政府應該對農業等弱勢產業實行政策傾斜和重點關注。二是盡快完善縣域地區政府擔保平臺，加強政銀合作，為低收入群體提供托底政策，發揮政府在弱勢群體金融活動中的緩沖和風險抵補作用，化解金融信貸風險。